Seminário em São Paulo discute convênios entre governo e sociedade civil

28 de março de 2012


As Organizações da Sociedade Civil tiveram novamente a oportunidade de ampliar e aprofundar a reflexão sobre o aperfeiçoamento de suas relações de parceria com o Poder Público. Aconteceu na última segunda-feira 19, no Tucarena em São Paulo, o seminário “Modernização do Sistema de Convênios da Administração Pública com a Sociedade Civil” (http://www.pucsp.br/sites/default/files/pucsp/noticias/downloads/14-3_Evento_Neats.pdf) reunindo especialistas do Direito, da Administração e da Economia, gestores públicos e privados.

Em pauta, o uso que ser faz atualmente do instrumento convênio para regular repasses de órgãos públicos para entidades sem fins lucrativos e o sistema informatizado que atualmente se usa para controlar tais convênios, o Siconv (Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal). Como promover a democratização e a transparência no acesso das organizações da sociedade civil aos recursos públicos sem gerar excesso de controles burocráticos onerosos? Essa era a questão de fundo que orientava as análises.

Promovido pelo Núcleo de Estudos Avançados do Terceiro Setor da PUC-SP (Neats), no âmbito do Projeto Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça, o seminário tinha entre seus objetivos apresentar os resultados parciais da pesquisa sobre modernização do sistema de convênios, que trabalhou durante cerca de seis meses em um panorama da relação entre organizações e poder público e em um levantamento das práticas legais e institucionais, proposições e diretrizes acerca do tema.

Os trabalhos foram iniciados em setembro de 2011. A equipe do Neats promoveu uma série de atividades – oficinas em São Paulo e Brasília com gestores de organizações da sociedade civil, entrevistas com servidores públicos e pesquisa de legislação, doutrina e jurisprudência. Como resultado, seriam formuladas propostas para modernizar o sistema de convênios entre Estado e organizações da sociedade civil.

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Apresentada pela coordenadora Paula Racanello Storto e pelo professor José Alberto Tozzi, a pesquisa fez um balanço da infinidade de leis e decretos que versam sobre o tema, das sucessivas alterações das normas e de uma multiplicidade de objetos, além de entendimentos doutrinários do assunto. “Até a década de 1990, o TCU não dava tanta atenção à questão”, comentou Paula. Isso mudou com o Acórdão 1070/03, recomendando a criação de um sistema de convênios, justamente o que viria a ser o Siconv. Ironicamente, um dos objetivos do TCU era diminuir o número de convênios.

O Neats sugeriu, com base nos resultados da pesquisa, quatro eixos de sistematização: relação público-privada, planejamento e Siconv, operacionalização do Siconv e instrumento gerencial e avaliação de resultados. A constatação dos pesquisadores é de que o Estado muitas vezes não tem know-how e nem pessoal para instruir em relação ao uso das múltiplas ferramentas. Falta ainda estrutura adequada para a fiscalização dos contratos.

Entre os servidores do setor público, as pesquisas qualitativas demonstraram que a maior parte das parcerias entre órgãos da administração e OSCs é feita através de convênios, exatamente o contrário da pretensão inicial, quando foi estabelecido o Siconv. Há também uma grande demanda por capacitação. Quando ela existe, ela é feita internamente ou pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. As capacitações, em geral, são bem avaliadas, mas insuficientes por conta da complexidade da questão dos convênios.

As oficinas com os gestores das OSCs constatou que a maioria deles conhece o Siconv, consideram que é positivo poder contar com um sistema online que dispensa envio de documentos em papel, mas considera que o mesmo ainda tem muitos problemas operacionais. Os gestores citam também como problemas para a eficiência dos convênios a insegurança jurídica, editais mal redigidos, atrasos por parte dos entes públicos e diferentes regras de repasse. O sistema, aliás, é lembrado também por exigir a contratação de pessoal capacitado para operá-lo, acarretando em aumento dos custos para as organizações, custos estes que não são previstos pelos projetos.

Embasado pelos resultados da pesquisa, o Neats sugeriu três tipos de relação-objeto para a consolidação de uma política para os convênios com organizações da sociedade civil: o convênio administrativo de colaboração, para serviços de natureza continuada e focados na eficiência dos resultados; o convênio participação, para programas de caráter experimental; e o convênio associativo, de fomento a manutenção de entidades de base associativa e comunitárias.

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Depois da apresentação dos pesquisadores, diversos especialistas comentaram os resultados, primeiramente do ponto de vista jurídico.

Para o advogado Rubens Naves, especialista em direito do terceiro setor, o Estado brasileiro passa por um “desequilíbrio entre controle e busca de eficiência”, destacando que este também é um problema para o setor empresarial. “Há um consenso entre nós de que o controle deve ser feito pelos resultados”, comentou. Em seguida, Eduardo Szazi, também advogado especialista no tema, corroborou a opinião de que o resultado é mais importante do que o formalismo.

Szazi, no entanto, fez questão de destacar a insegurança jurídica vivida pelas OSCs por conta do que ele chamou de “sistema corrompido”, por conta de imprecisões na lei, leis sobrepostas e leis que não são cumpridas por ninguém. “O que se faz no Brasil são ‘puxadinhos’ na legislação”, disse. Comentou, por exemplo, que não há prazo para que o órgão de governo analise a prestação de contas das organizações, podendo acontecer de uma organização ser chamada a esclarecer aspectos de um convênio encerrado há oito anos.

Para o especialista em políticas públicas da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça, Francisco Carvalheira Neto, a pesquisa “corrobora o que temos visto na Secretaria”. Ele ainda comentou que, por conta da falta de clareza dos servidores em relação às normas, a tendência é que se tenha a interpretação mais conservadora, inclusive por medo da fiscalização e da possibilidade de o servidor ser responsabilizado por eventuais erros no processo. Fábio de Sá e Silva, técnico de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), concordou. “A lógica do servidor é garantir a sua segurança jurídica”, afirmou a partir do diagnóstico de que há um “déficit de compreensão” do setor público.

Já o coordenador na Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão José Antônio de Aguiar Neto, admitiu as limitações do Siconv, inclusive em relação à capacitação, destacou, entretanto, que a secretaria é responsável apenas pela gestão tecnológica, os gestores de fato são os ministérios que assinam os convênios e coordenam as políticas. Segundo ele, o “O Siconv está em um caminho ascendente, e as dificuldades estão diminuindo”. Ele destacou como ponto positivo o fato de que nos últimos anos, justamente por conta das denúncias envolvendo convênios, o sistema se tornou mais conhecido do público, e até mesmo da Presidente.

Laís de Figueiredo Lopes, assessora especial do Ministro da Secretaria-Geral da Presidência da República revelou o “sonho” de que o Siconv se torne uma plataforma que reúna todas as parcerias e convênios. Ela acredita que o sistema vem sendo aperfeiçoado com o uso. “A SG tem um mandato para coordenar um Grupo de Trabalho para revisão do Marco Regulatório com vários órgãos e entidades da sociedade civil”, contou a assessora. “Mas acreditamos que o Marco Regulatório não se resuma a uma única lei”, concluiu.

Laís garantiu que os debates sobre o marco regulatório ainda estão em fase de pactuação e que a autonomia da OSCs será preservada. O anteprojeto de lei que está sendo elaborado deve ser objeto de ampla discussão pública, a fim de garantir a maior legitimidade possível. E assim, portanto, evitar que negociações de última hora no Congresso Nacional desvirtuem o espírito da proposta.

No período da tarde, as análises focalizaram o aspecto político do papel das entidades sem fins lucrativos e de sua relação com o Estado. O tema da discussão era “Desafios da modernização do sistema de convênios entre Estado e Organizações da Sociedade Civil”. Com moderação de Fernando Rossetti, do Gife, a mesa de debates contou com a presença de Félix Garcia Lopez, Doutor em Sociologia e Pesquisador da Diretoria de Estado e Democracia do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA; Pedro Paulo Martoni Branco, Economista e Diretor Executivo do Instituto Via Pública; Florência Ferrer, Especialista em governo eletrônico e Coordenadora do ned.gov – Núcleo de Estudos e Desenvolvimento em Governo Eletrônico – Fundap/Fapesp; José Eduardo Sabo Paes, Procurador de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios – MPDFT; Augusto de Franco, Sociólogo, Escritor e Netwaver da Escola-de-Redes; Vera Masagão Ribeiro, Doutora em Educação e Diretora Executiva da Associação Brasileira de Organizações Não
Governamentais – ABONG; Joelson Dias, Mestre em Direitos Humanos pela Universidade de Harvard e Advogado de Organizações da Sociedade Civil; e Ladislau Dowbor, Doutor em Ciências Econômicas e Professor da Faculdade de Administração da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP.

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comentários

  1. Kelli Felix

    Boa tarde, estou fazendo especialização na PUC-SP, e pretendo fazer meu TCC sobre o SICONV, gostaria de saber como eu faço pra conversar sobre o assunto com pessoas que já pesquisam na área. Agradeço!