Nota Técnica sobre Medida Provisória nº 944/2020

29 de abril de 2020

O presente documento apresenta contribuições acerca da Medida Provisória nº 944/2020, que institui, no contexto da pandemia COVID-19, o Programa Emergencial de Suporte a Empregos, destinado à realização de operações de crédito com empresários, sociedades empresárias e sociedades cooperativas, excetuadas as sociedades de crédito, com a finalidade de pagamento de folha salarial de seus empregados e dá outras providências.

O objetivo central da Medida Provisória, descrito na exposição de motivos encaminhada, foi de propor a criação de programa de concessão de linha de crédito emergencial destinada a empresários, sociedades empresárias e sociedades cooperativas, exceto as de crédito, com receita bruta anual superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), com direcionamento exclusivo dos recursos para pagamento da folha de salários pelo período de dois meses. Dessa forma, o escopo do Programa abrange pequenas e médias empresas (PMEs), considerando o número de empregados que essas empresas podem ter e o padrão de faturamento associado a pequenas ou médias empresas.

O texto não inclui as associações, fundações ou organizações religiosas dentre o rol de pessoas jurídicas aptas a se beneficiarem destas possibilidades, estando as organizações da sociedade civil brasileiras excluídas das medidas de acesso aos créditos na forma proposta.

Assim, serve a presente Nota técnica para analisar a MP nº 944 no mérito e tecer nossas considerações. Mesmo com mudança de rito e forma de atuação da sociedade civil no processo legislativo durante a pandemia, entendemos ser a participação social de fundamental importância, especialmente na iminência de que a nova legislação nos atinja diretamente, e chamamos a atenção das senhoras e dos senhores parlamentares para o que segue.

Antes, no entanto, vale registrar algumas informações sobre quem somos, nossa história na construção da agenda do MROSC, nossa atuação regionalizada e a importância da garantia de um bom ambiente de atuação das organizações da sociedade civil (OSC) no Brasil.

I – SOBRE A PLATAFORMA MROSC

A Plataforma por um Novo Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (Plataforma MROSC)[1] é uma articulação nacional representativa de diversos movimentos sociais, entidades religiosas, OSCs, institutos, fundações privadas e cooperativas da economia solidária, composta por 705 organizações signatárias, 107 articulações/redes/grupos, 10 fóruns e 6 plataformas estaduais, criada em 2010 com a finalidade de definir uma agenda comum de incidência da sociedade civil brasileira, em prol da melhoria de seu ambiente de atuação, seja pela regulação, seja por produção e apropriação de conhecimentos, cuja rede indireta alcança mais de 50 mil entidades. A Plataforma destaca o papel das OSCs como patrimônio social brasileiro e pilar de nossa democracia.

Os principais compromissos da Plataforma MROSC são com as causas de interesse público; a consolidação da democracia; a pluralidade na ampliação da participação democrática por meio da participação cidadã; o aprimoramento, melhoria e intensificação da qualidade da participação das OSCs nos processos de mobilização da cidadania para causas de interesse público; e com a adoção de práticas que permitam uma melhor gestão dos recursos manejados pelas OSCs, aperfeiçoando sua regulação e transparência.

Tendo participado ativamente da construção da Lei nº 13.019/2014, que entrou em vigor em janeiro de 2016 para a União, o Distrito Federal e os Estados, e em janeiro de 2017 para os Municípios, a Plataforma MROSC está hoje muito envolvida no processo de regulamentação e implementação nos entes subnacionais para que o façam em acordo com os princípios e diretrizes de valorização, autonomia e participação das OSCs, trazidos pelo MROSC. A norma traz uma mudança de paradigma nas relações de parceria, que requer um novo olhar sobre essas relações entre a Administração Pública e a sociedade civil. A produção e divulgação de conhecimento sobre os temas da agenda e da implementação da Lei nº 13.019/2014, a partir de uma perspectiva mais ampla e de valorização das OSCs, com a construção de um ambiente mais favorável à sua atuação e à participação social, são características da atuação da Plataforma nesta trilha percorrida nos últimos dez anos.

A experiência da Plataforma e a diversidade das OSCs traduzem e reafirmam o pressuposto de que participação significa ampliação da democracia e redução das desigualdades de gênero e raça existentes no país, relacionando-se diretamente à promoção do desenvolvimento sustentável e do acesso à justiça e à construção de instituições eficazes para todas e todos. OSCs fortes fortalecem a democracia e proporcionam maior pluralidade e melhores padrões de desenvolvimento, com manutenção das conquistas sociais, econômicas e políticas alcançadas pelo Brasil desde a democratização.

II – OSC e COVID – 19

Preocupada com a situação das populações mais pobres e carentes do nosso país e com as organizações da sociedade que as representam, mediam suas demandas e lutam por seus direitos frente às dramáticas consequências da pandemia COVID-19, a Plataforma MROSC entende que é seu papel posicionar-se para que as OSC sejam incluídas nas medidas estatais de apoio à manutenção de emprego e renda, bem como na valorização das organizações da sociedade, que assumem papel protagonista neste momento de crise.

Considerando

que as organizações da sociedade civil, notadamente as de saúde, assistência social e combate à pobreza, ciência e tecnologia, promoção e defesa de direitos, estão na linha de frente da ajuda emergencial humanitária neste momento e correm o risco de ter suas atividades paralisadas pela pandemia;
que grande parte dos hospitais e Santas Casas, instituições de atendimento em assistência social são constituídos juridicamente como associações ou fundações, enquadrando-se, portanto, no conceito de OSC, conforme art. 2º. da Lei 13.019/2014;
a importância da segurança jurídica e a necessidade de assegurar a continuidade das ações das OSC;
o princípio da generalidade e abstração e isonomia das normas jurídicas; e
a relevância social e econômica das OSC;

a Plataforma MROSC reúne neste documento suas considerações acerca da MP nº 944/2020.

III – DIRETRIZ PRINCIPAL: ESTENDER BENEFÍCIOS DADOS A OUTROS TIPOS DE PESSOAS JURÍDICAS ÀS ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL

Nesse momento crítico da nossa história, estender benefícios dados a outros tipos de pessoas jurídicas às organizações da sociedade civil é uma diretriz importante que ajuda a sustentabilidade financeira do campo como um todo, visando a preservação dos empregos e das próprias organizações.

A ideia central é preservar a isonomia jurídica no tratamento legislativo dado às OSC em relação aos demais tipos de sociedades. Vale no sentido de ofertar a possibilidade de opção a benefícios societários, trabalhistas e tributários para minimizar os impactos econômicos da COVID – 19 sobre as OSC.

Esta diretriz deve orientar as propostas de emendas a normas já publicadas como também as que estão sendo propostas e discutidas, sejam elas MPs, Leis, EC, ou normas administrativas, como Portarias, Resoluções, etc. Essa garantia seja levada em consideração pelos ministérios na elaboração dos atos normativos correspondentes de competência do executivo, além da articulação política no Congresso para o que for da alçada do legislativo.

A despeito do art. 2º da CLT considerar como empregador a empresa, individual ou coletiva,

que, assumindo os riscos da atividade econômica, admite, assalaria e dirige a prestação pessoal de serviço e equiparar no seu § 1º ao empregador, para os efeitos exclusivos da relação de emprego, os profissionais liberais, as instituições de beneficência, as associações recreativas ou outras instituições sem fins lucrativos, que admitirem trabalhadores/as como empregados/as, no caso dessa Medida Provisória 944, houve uma restrição de oferta a créditos a empresários, sociedades empresárias e sociedades cooperativas, excetuadas as sociedades de crédito, com a finalidade de pagamento de folha salarial de seus empregados e de suas empregadas.

A nova redação que busca dirimir os impactos econômicos da pandemia assegurando as relações de emprego e garantindo o pagamento da folha salarial dos/as empregados/as diz o que segue:

“Art.1º. Fica instituído o Programa Emergencial de Suporte a Empregos, destinado à realização de operações de crédito com empresários, sociedades empresárias e sociedades cooperativas, excetuadas as sociedades de crédito, com a finalidade de pagamento de folha salarial de seus empregados.

Art. 2º. O Programa Emergencial de Suporte a Empregos é destinado às pessoas a que se refere o art. 1º com receita bruta anual superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), calculada com base no exercício de 2019.

1º As linhas de crédito concedidas no âmbito do Programa Emergencial de Suporte a Empregos:

I – abrangerão a totalidade da folha de pagamento do contratante, pelo período de dois meses, limitadas ao valor equivalente a até duas vezes o salário-mínimo por empregado; e

II – serão destinadas exclusivamente ao processamento das folhas de pagamento de que trata o inciso I.

2º Para terem acesso às linhas de crédito do Programa Emergencial de Suporte a Empregos, as pessoas a que se refere o art. 1º deverão ter a sua folha de pagamento processada por instituição financeira participante.
3º Poderão participar do Programa Emergencial de Suporte a Empregos todas as instituições financeiras sujeitas à supervisão do Banco Central do Brasil.
4º As pessoas a que se refere o art. 1º que contratarem as linhas de crédito no âmbito do Programa Emergencial de Suporte a Empregos assumirão contratualmente as seguintes obrigações:

I – fornecer informações verídicas;

II – não utilizar os recursos para finalidades distintas do pagamento de seus empregados; e

III – não rescindir, sem justa causa, o contrato de trabalho de seus empregados no período compreendido entre a data da contratação da linha de crédito e o sexagésimo dia após o recebimento da última parcela da linha de crédito.

5º O não atendimento a qualquer das obrigações de que trata o § 4º implica o vencimento antecipado da dívida.”

O Programa Emergencial de Suporte a Empregos, em sua redação incial, não contempla as organizações da sociedade civil. Considerando que a MP tem eficácia imediata de lei, entendemos que é importante alterar a MP 944/2020. Abaixo nossas considerações nos pontos mais relevantes para as organizações da sociedade civil.

A) Extensão do Programa de Suporte a Empregos

As entidades privadas sem fins lucrativos também possuem folha de pagamento de empregados/as e serão igualmente atingidas por toda essa crise instalada. Assim, os trabalhadores e as trabalhadoras das organizações da sociedade civil, assim como as próprias entidades, merecem reconhecimento de sua relevância, com a possibilidade de aderirem ao Programa Emergencial de Suporte a Emprego.

Segundo dados da pesquisa “Perfil das Organizações da Sociedade Civil no Brasil”[2], organizada pelo IPEA, existem cerca de 800 mil organizações da sociedade civil (OSC) ativas no país e empregam quase 3 milhões de pessoas com vínculos formais de emprego. Este total, em dezembro de 2015, equivalia a 3% da população ocupada do país e a 9% do total de pessoas empregadas no setor privado com carteira assinada.

O § 1º do art. 2º. da CLT reconhece como empregador as instituições de beneficência, as associações recreativas ou outras instituições sem fins lucrativos.

Com o intuito de estender o Programa de Suporte a Empregos às mesmas, sugerimos emendar a MP nº 944. Nesse sentido, entendemos que uma proposta adequada seria:

Alterar o artigo 1º da MP:

“Art. 1º. Fica instituído o Programa Emergencial de Suporte a, destinado à de operações de crédito com empresários, sociedades empresárias, sociedades cooperativas, associações, fundações e organizações religiosas, excetuadas as sociedades de crédito, com a finalidade de pagamento de folha salarial de seus empregados.”

B) Pequenas e Grandes Organizações

Além da inclusão das organizações da sociedade civil no Programa Emergencial de Suporte a Empregos, é importante que o recorte de faturamento não seja a elas aplicado. Faz-se necessário garantir a possibilidade de acesso das pequenas e grandes organizações, também atingidas pelos impactos da pandemia no desenvolvimento das suas atividades habituais.

As OSC são estratégicas para o desenvolvimento sustentável do país. Muitas delas, independente de seu porte, através de suas ações, seus programas e seus projetos, chegam a lugares que nem mesmo o Estado é capaz de chegar. Promovem a superação de desigualdades sociais, a defesa de direitos, a democracia, a inclusão social, a saúde, a educação e a assistência social. Defendem o meio ambiente e fomentam pesquisas científicas, entre outros objetivos sociais essenciais, inclusive, para o combate eficaz do novo coronavírus.

Neste sentido, apoiamos a proposta de emenda apresentada pela Senadora Mara Gabrilli, que apresenta o seguinte teor:

“Art. 2º O Programa Emergencial de Suporte a Empregos é destinado às organizações da sociedade civil sem fins lucrativos, independentemente da receita bruta anual de cada uma delas apurada no exercício de 2019, e às demais pessoas jurídicas a que se refere o art. 1º com receita bruta anual superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais), calculada com base no exercício de 2019”.

Ainda segundo a pesquisa mencionada, do total das aproximadamente 800 mil OSC brasileiras, 83% não apresentam trabalhadores/as com vínculos formais; outras 7% delas têm até dois vínculos e 5% possuem de 3 a 9 funcionários/as. Trata-se, portanto, de um universo que abrange em grande parte micro organizações.

Ainda que a realidade das organizações seja de manutenção de poucos vínculos trabalhistas, estão dentro da mesma lógica emanada pelo programa de busca para manutenção de emprego. O foco desejável na exposição de motivos encaminhada com a MP nº 944 é a “proteção de trabalhadores de menor renda, a cobertura do programa se restringirá à parcela dos salários até o valor de dois salários-mínimos”.

A contrapartida de não demissão de empregados/as sem justa causa, durante a vigência do programa e até sessenta dias após recebimento da última parcela da linha de crédito, é também algo que se espera das organizações da sociedade civil.

Diante disso, alternativamente, propõe-se a seguinte complementação à redação do artigo 2ª da MP:

“Art. 2º (…)

6º. Poderão acessar as linhas de crédito do Programa Emergencial de Suporte a Empregos organizações da sociedade civil sem fins lucrativos, assim definidas no art. 2º. Da Lei 13.019/2014, que tenham receita bruta anual inferior ao limite estipulado no caput.”

C) Parcerias com a Administração Pública

Um terceiro ponto relevante é referente às organizações da sociedade civil que têm firmado Termos de Colaboração e de Fomento, Contratos de Gestão, Termos de Parceria além de Convênios com as administrações públicas para execução de atividades em várias áreas de interesse público social. Em razão da pandemia, é preciso resguardar os termos dessas parceiras entre as instituições públicas e as OSC, inclusive para preservação dos contratos com trabalhadores/as que executam os projetos ou as atividades de natureza continuada, como é o caso de boa parte das parcerias nas áreas de saúde, educação e assistência.

Nesse sentido é preciso também resguardar a manutenção dos termos, inclusive nos casos em que os serviços sejam suspensos ou reduzidos, permitindo às organizações da sociedade civil em geral o acesso ao financiamento instituído por esta MP com a mesma lógica da condicionante de que não haja suspensão da remuneração dos/as trabalhadores/as e demais pagamentos.

Assim sendo, deve se estabelecer a garantia da prorrogação e a repactuação de metas e resultados, bem como as prestações de contas postergadas durante o tempo que durar a pandemia, pois há muita dificuldade de reunir documentos com escritórios fechados e home office imposto pelo isolamento. Registre-se que foi editada a PORTARIA Nº 134, DE 30 DE MARÇO DE 2020 do Ministério da Economia (Portaria Interministerial que altera a Portaria Interministerial nº 424, de 30 de dezembro de 2016, suspende a contagem dos seus prazos, autoriza a prorrogação excepcional dos prazos dispostos no seu art. 24, §§ 1º e 2º, e faculta a aplicação dessas disposições aos instrumentos em execução ou em fase de prestação de contas celebrados na vigência das Portarias Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008 e 507, de 24 de novembro de 2011. Acesso em http://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-n-134-de-30-de-marco-de-2020-250471039).

Adicionalmente defendemos a inclusão do tema da autorização do parcelamento administrativo de débitos, para devolução de recursos ao erário. Essas devoluções referem-se a prestações de contas rejeitadas de convênios, contratos de repasse, termos de fomento, termos de colaboração e termos de parceria celebrados pela União com órgãos ou entidades da administração pública direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, consórcio público ou entidade privada sem fins lucrativos. Tal proposta se faz necessária, pois é praticamente inexequível exigir a devolução de recursos de forma integral na situação econômica atual. A medida proposta visa mitigar o inadimplemento por parte dos entes e entidades, para que possam receber novos recursos e, ao mesmo tempo, assegurar retorno aos cofres públicos, mantendo a capacidade institucional dos/as parceiros/as para execução de ações no combate ao COVID-19.

A alteração de objeto nas parcerias visa redirecionar a utilização de recursos já depositados nas contas dos entes ou entidades, possibilitando o seu uso em ações de combate à situação de emergência relacionada ao coronavírus.

Esse texto foi apresentado pelo Deputado Federal Afonso Florence o qual apoiamos integralmente, nos termos a seguir:

“Art. Os contratos de prestação de serviços, termos de fomento, termos de colaboração, contratos de gestão, termos de parceria, contratos de repasse assim como eventuais convênios remanescentes, celebrados entre órgãos da Administração Pública, direta ou indireta e suas fundações com entidades privadas sem fins lucrativos, não serão afetados enquanto durarem as medidas restritivas determinadas pelas autoridades públicas relativas à pandemia do novo coronavírus identificado como Covid-19, mesmo que haja suspensão ou alteração das atividades, garantida a manutenção do repasse de recursos estabelecidos nos termos originais.

1º. As entidades contratadas ou parceiras mencionadas no caput que mantiverem a totalidade dos contratos de trabalho, com ou sem vínculo empregatício e o pagamento aos cooperados, serão atendidas com prioridade no acesso a créditos públicos e quaisquer benefícios fiscais, especialmente o mencionado no caput do art. 2°.
2º. Caso haja necessidade de alteração ou suspensão das atividades, deverá ser repactuado o plano de trabalho, as metas e resultados, diferidos os prazos das prestações de contas, inclusive aquelas a serem apresentadas pelas organizações da

sociedade civil aos órgãos da Administração Pública e por estes aos Tribunais de Contas competentes pela fiscalização dos instrumentos referidos no caput.

3º. Fica autorizada a celebração de parcerias emergenciais temporárias pelo poder público e as organizações da sociedade civil para atendimento ao combate ao novo coronavírus e ações correlatas, com postergação de exigências documentais preliminares e simplificação do plano de metas e resultados necessários à celebração do termo de colaboração, de fomento, contratos de gestão, termos de parceria, contratos de repasse ou convênios.
4º. Para a execução do disposto no §3º as parcerias devem ser celebradas, preferencialmente, com as entidades que já são parceiras do poder público na área de saúde.

Art. Fica autorizado o parcelamento administrativo de débitos, para devolução de recursos ao erário, relativos a prestações de contas de termos de fomento, termos de colaboração, termos de parceria, contratos de gestão convênios, contratos de repasse celebrados entre órgãos ou entidades da administração pública, direta ou

indireta, de qualquer esfera de governo, com entidade privada sem fins lucrativos.

1º. O parcelamento de que trata o caput:

I – não caracteriza operação de crédito e sim devolução de recursos anteriormente repassados e utilizados indevidamente ou não utilizados;

II – está limitado a 84 (oitenta e quatro) parcelas mensais, iguais e consecutivas; e

III – será concedido administrativamente, desde que ainda não tenha havido a remessa da Tomada de Contas Especial a Tribunal de Contas correspondente.

Art. Excepcionalmente, enquanto perdurar o estado de emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus, fica autorizada a alteração de objeto de convênios, contratos de repasse, termos de fomento, termos de colaboração, termos de parceria e contratos de gestão celebrados entre órgãos ou

entidades da administração pública, direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, com entidade privada sem fins lucrativos, mediante a celebração de termo aditivo, com aprovação de novo plano de trabalho.

1º. A alteração do objeto de que trata o caput deste artigo fica condicionada à observação cumulativa dos seguintes critérios:

I – o instrumento esteja vigente;

II – o novo objeto seja relacionado a ações voltadas ao atendimento do estado de emergência ou calamidade pública relacionada ao COVID-19;

III – haja acordo entre os participes e viabilidade de execução; e

IV – seja mantida a categoria econômica da despesa do objeto inicial, vedada a alteração de despesas correntes por capital, ou vice-versa.”

IV – EMENDAS APRESENTADAS

Ao texto original da Medida Provisória nº 944, de 3 de abril de 2020, foram apresentadas 261 emendas. Deste número, 16 (dezesseis) alterações trazem justificativa acerca da imprescindibilidade da inclusão das organizações da sociedade civil no Programa, para que também possam acessar benefícios ofertados.

Ao todo, 12 (doze) parlamentares de 7 (sete) partidos diferentes, quais sejam, Deputado Eduardo Barbosa (PSDB/MG), Deputado Miguel Lombardi (PL/SP), Deputada Rejane Dias (PT/PI), Deputado Afonso Florence (PT/BA), Deputado Alessandro Mólon (PSB/RJ), Deputado André Figueiredo (PDT/CE), Deputado Padre João (PT/MG), Senadora Mara Gabrilli (PSDB/SP), Senador Paulo Paim (PT/RS), Senador Flávio Arns (REDE/PR), Senador Weverton (PDT/MA), Senadora Zenade Maia (PROS/RN), Senador Acir Gurgacz (PDT/RO) e a Liderança da REDE/DF propuseram as emendas.

Abaixo, sistematizamos estas que tratam de propostas de manutenção da situação de regularidade das OSC:

(A sistematização integral está neste link)

V – CONSIDERAÇÕES FINAIS

Com a disseminação do novo coronavirus e a adoção de medidas de garantias às empresas para manutenção de empregos, faz-se necessário, além da inclusão das OSC no Programa Emergencial de Suporte a Empregos, a garantia da possibilidade de acesso por pequenas organizações da sociedade civil, as quais sofrem diariamente com os impactos da pandemia. Muitas delas, inclusive, seguem atuando na linha de frente das ações de resposta no combate ao COVID-19 e ainda não estão contempladas pelos programas de subsídios emergenciais do Governo, correndo sério risco de descontinuidade de suas atividades.

Diante do exposto, reiteramos nosso pleito de que a emenda que venha a ser aprovadas abarque as seguintes situações:

preveja expressamente a possibilidade de acesso aos créditos pelas associações, fundações e organizações religiosas;
exclua os limites de receita bruta com relação às pequenas organizações da sociedade civil;
inclua o potencial de manutenção de funcionários/as em parcerias públicas;
resolva questões imprescindíveis referentes a essas parcerias.

A oportunidade de participar de forma direta, colaborando com o aperfeiçoamento do marco regulatório das OSCs faz parte do propósito da Plataforma MROSC. Neste momento de pandemia se faz necessário garantir o regular funcionamento das OSC, a continuidade dos empregos de seus trabalhadores/as bem como do atendimento de relevância pública que presta à população.

Renovamos nosso compromisso e disponibilidade em participar de novos debates e contribuições para essa finalidade. Reforçamos a importância de que essa construção coletiva respeite as diferenças e possibilite a participação de organizações representativas de toda a nossa diversidade.

Plataforma MROSC

Comitê Facilitador